作者： 來源： 長江日報 日期: 2015-09-28

        9月22日，市人民政府將《武漢市基本生態(tài)控制線管理條例（草案）》（以下簡稱“條例”）提請市十三屆人大常委會第31次會議審議。這意味著，我市生態(tài)保護繼頒布政府令和通過人大決定之后進入地方立法程序。武漢在短短3年時間里，3次作出生態(tài)保護的重大決策，史無前例。我市構(gòu)筑基本生態(tài)控制線法規(guī)體系的“三部曲”，不僅為生態(tài)保護工作提供了堅實的法制保障，更重要的是為武漢持續(xù)發(fā)展留下了一份“生態(tài)資產(chǎn)”。

　　立法是新的起點

　　《武漢市建設(shè)國家中心城市行動規(guī)劃綱要》在定位武漢建設(shè)的總體目標中，很重要的一項是“文化與生態(tài)特色鮮明的魅力宜居城市”。如今，這一遠景藍圖，在基本生態(tài)控制線法規(guī)體系的構(gòu)筑之下，正描畫得越來越清晰。

　　作為國內(nèi)特大城市之一，武漢繼深圳之后，第二個以政府令形式劃定基本生態(tài)控制線的城市。2012年，《武漢市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》的政府令出臺，明文規(guī)定，河流、湖泊、水庫、濕地、重要的城市明渠，以及坡度大于16度的山體等五類地區(qū)為生態(tài)底線區(qū)，嚴禁開發(fā)建設(shè)。

　　政府令的出臺，拉開了我市構(gòu)筑基本生態(tài)控制線法規(guī)體系的大幕。此后，市人民政府根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的《武漢市城市總體規(guī)劃（2010-2020）》，明確了武漢“兩軸兩環(huán)，六楔多廊”的生態(tài)框架體系，相繼出臺《武漢都市發(fā)展區(qū)“1+6”空間發(fā)展戰(zhàn)略實施規(guī)劃》及配套的《武漢市生態(tài)框架保護規(guī)劃》、《武漢都市發(fā)展區(qū)1:2000基本生態(tài)控制線規(guī)劃》，框定了生態(tài)保護范圍和集中建設(shè)范圍，鎖定城市增長邊界。

　　“基本生態(tài)控制線不只描繪在‘規(guī)劃紙’上，還將出臺一系列導(dǎo)則嚴格落實?！笔幸?guī)劃局負責人表示，總體規(guī)劃之后，還將通過人大決定、立法兩大“重磅”舉措確?；旧鷳B(tài)控制線不被“突破”。這一表態(tài)當時就被媒體解讀為武漢保護基本生態(tài)控制線剛性手段升級的信號。

　　2013年6月26日，武漢市人大常委會通過了《關(guān)于加強武漢市基本生態(tài)控制線規(guī)劃實施的決定》。會議強調(diào)，防止“攤大餅”的最好辦法就是劃定基本生態(tài)控制區(qū)、控制線，并嚴格實施。只有認真地把基本生態(tài)控制線的規(guī)劃實施好，才能避免出現(xiàn)“熱島效應(yīng)”，才能保護好我們的生態(tài)和武漢的城市特色。

　　“市人大常委會之所以作出關(guān)于基本生態(tài)控制線的決定，是想用‘法治’管住‘人治’?！稕Q定》的要義是保護、提升，是代表武漢1000萬市民為城市的永續(xù)發(fā)展堅守住生態(tài)底線?！笔腥舜蟪Ｎ瘯h組書記、常務(wù)副主任胡緒鹍這樣談到《決定》出臺的初衷。

　　《規(guī)定》和《決定》相繼出臺，意味著武漢市邁出了構(gòu)建生態(tài)保護政策法規(guī)體系的前兩步，面對黨中央、國務(wù)院對生態(tài)文明建設(shè)的新要求、新舉措，2015年，市人大常委會又將《武漢市基本生態(tài)控制線管理條例》列入立法計劃，奏響“三部曲”中的第三部——將基本生態(tài)控制線的管控上升為地方性法規(guī)，為基本生態(tài)控制線保護提供法制保障。

　　“生態(tài)底線區(qū)是指生態(tài)要素集中，生態(tài)敏感的城市生態(tài)保護和生態(tài)維育的核心地區(qū)，是城市生態(tài)安全的底線，應(yīng)遵循最為嚴格的生態(tài)保護要求，原則上應(yīng)該禁止建設(shè)項目進入生態(tài)底線區(qū)?！?/FONT>

　　2015年9月22日，市十三屆人大常委會第31次會議審議《武漢市基本生態(tài)控制線管理條例（草案）》時，市人大城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境保護委員會的審議報告指出：根據(jù)工作實際，盡管可以修改和完善生態(tài)底線區(qū)項目準入條件，但絕不意味著放寬標準，仍須在底線區(qū)內(nèi)設(shè)定最嚴格的項目準入。

　　該審議報告認為，十八大以來，中央作出加強生態(tài)文明建設(shè)的一系列決議、決定，如《關(guān)于加快生態(tài)文明建設(shè)的意見》、《關(guān)于進一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》等，分別從劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、劃定城市周邊永久基本農(nóng)田、樹立6大理念，解決8個問題，加快建立生態(tài)文明制度，用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境等方面作了總體部署，對我市條例制定有很現(xiàn)實的指導(dǎo)作用和意義，是立法應(yīng)當遵循的總基調(diào)和基本原則。

　　無獨有偶，在審議基本生態(tài)控制線規(guī)劃調(diào)整程序的部分條款時，常委會組成人員發(fā)表了真知灼見。

　　“基本生態(tài)控制線內(nèi)所保護的飲用水水源一級、二級保護區(qū)，河流、湖泊、水庫、濕地、山體等屬于控制性詳細規(guī)劃，依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定，修改控制性詳細規(guī)劃，法律已有明確程序要求，人大決定也明確細化了具體要求，條例（草案）不宜簡化基本生態(tài)控制線規(guī)劃調(diào)整程序，容易引發(fā)‘規(guī)劃調(diào)整有所放松’的誤解，建議嚴格按《決定》的要求修改完善。”

　　隨著立法工作層層推進，我市基本生態(tài)控制線法規(guī)體系構(gòu)筑將初步建立。然而，從城市的永續(xù)發(fā)展角度看，這或許是武漢市生態(tài)文明建設(shè)工作新的起點。

　　發(fā)言摘登

　　9月22日，市十三屆人大常委會第31次會議聽取和審議《武漢市基本生態(tài)控制線管理條例（草案）》當天，適逢《長江日報》刊載了中共中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明體制改革總體方案的主要內(nèi)容。這一總體方案頂層設(shè)計了生態(tài)文明體制改革的目標、理念等，開闊了市人大常委會委員審議《條例（草案）》的思路，圍繞生態(tài)武漢建設(shè)，委員們各抒己見，暢所欲言。以下是發(fā)言摘登。

　　李長安建議設(shè)立生態(tài)控制線劃定委員會

　　市人大常委會委員 李長安

　　《武漢市基本生態(tài)控制線管理條例》是我市一部具有原創(chuàng)性的條例，沒有現(xiàn)成的條例可供參考，能拿出這份草案，的確不容易。但仍有不足，需不斷改進。

　　生態(tài)控制線是城市建設(shè)的邊界線，也是保護、保持城市生態(tài)完整性和連續(xù)性的重要底線。條例草案提出，生態(tài)控制線由“市城鄉(xiāng)規(guī)劃部門組織編制”，我認為，如果僅憑城市規(guī)劃部門一己之力，很難保證生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連續(xù)性；建議設(shè)立“生態(tài)控制線劃定委員會”，至少要有專家組，規(guī)劃部門劃定生態(tài)控制線時，須征求專家組意見，確定城市建設(shè)規(guī)劃的邊界。

　　關(guān)于“應(yīng)當遵循生態(tài)功能相當、總量不減的原則按程序進行調(diào)整”的規(guī)定，難以起到保護生態(tài)環(huán)境的作用。很多生態(tài)區(qū)域調(diào)整后，即便補償面積比原來占用的更大，也未必能還原當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的完整性和連續(xù)性；應(yīng)改為“在保證生態(tài)系統(tǒng)完整性和連續(xù)性的前提下，遵循生態(tài)功能相當、總量不減的原則按程序調(diào)整”，如果不明確這個原則，條例制定的意義就會削弱。

　　條例應(yīng)對接國家生態(tài)文明體改總體要求

　　市人大常委會委員 王波

　　根據(jù)中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的最新提法，在行政區(qū)劃中，要有主體功能區(qū)的定位，產(chǎn)業(yè)項目要實行市場化、差別化的準入政策，目的就是根據(jù)資源環(huán)境的承載力，限制各類開發(fā)活動。

　　關(guān)于劃定和調(diào)整的內(nèi)容，提出了“三個規(guī)劃”，即城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)框架保護規(guī)劃。而中央現(xiàn)在提出“四個規(guī)劃”，即經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，并要求多規(guī)合一，形成一本規(guī)劃，規(guī)劃之間要銜接、呼應(yīng)。這是中央關(guān)于生態(tài)文明體制改革總體方案具體、明確的要求，武漢市的條例應(yīng)積極響應(yīng)。

　　中央還要求，各地要探索、編制自然資源資產(chǎn)負債表，以及目標體系、獎懲辦法、考核機制等一系列方法，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責任離任審計制度。條例第四十一條關(guān)于管理考核、督查制度等內(nèi)容應(yīng)充分體現(xiàn)這些精神。

　　同時，我市還承接國家“兩型社會建設(shè)”和“全面建立創(chuàng)新型城市”的兩大任務(wù)，也應(yīng)體現(xiàn)到條例之中。而且，人大在監(jiān)督方式上，特定問題調(diào)查這一方式很好，應(yīng)寫入條例中。

　　“生態(tài)底線區(qū)”是高壓線 行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)終身追責

　　市人大常委會委員 程一方

　　近幾年，武漢在保護生態(tài)控制線方面邁開了三大步：首先政府有規(guī)章，然后人大有決定，現(xiàn)在又進入立法部分，管理制度也日漸成熟。中央剛剛通過了生態(tài)文明體制改革總體方案，武漢的條例應(yīng)嚴格遵循中央的規(guī)定。

　　一是“生態(tài)底線區(qū)”是高壓線，不能有彈性。底線內(nèi)除了環(huán)保、農(nóng)業(yè)、生態(tài)項目外，什么都不能建，就是禁區(qū)，一定要嚴格把關(guān)。

　　二是要補充“底線區(qū)設(shè)置相關(guān)標識”這一概念。底線區(qū)是哪些？如果立法者都不知道，人民群眾更沒有直觀感覺。必須設(shè)置標識，讓老百姓一目了然。

　　三是行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)終身追責。只要實施違法行為，造成嚴重后果，就得嚴厲處罰。

　　條例要有剛性約束 必須體現(xiàn)生態(tài)保護第一

　　市人大常委會委員 胡六義

　　建議將基本生態(tài)控制線表述為“生態(tài)保護區(qū)”，如果是“線”，就要嚴格區(qū)分線內(nèi)、線外，不能越界。

　　“控制”一詞，給人的感覺是萬不得已，很緊迫了。條例必須體現(xiàn)生態(tài)保護第一，利用、開發(fā)等活動位居其次這一理念，即便是旅游開發(fā)也必須有所限制。生態(tài)決定生活、生態(tài)關(guān)乎生存、生態(tài)影響生命。既然是控制線，就要有剛性；如果進入雷區(qū)，就要有硬性的制約。

　　“備案”改“審批” 體現(xiàn)人大重大事項決定權(quán)

    市人大常委會委員 張曉東

　　重大事項決定權(quán)是市人大常委會的重大職權(quán)，必須有所作為。

　　建議將條例草案中“經(jīng)批準的基本生態(tài)控制線，應(yīng)當報市人民代表大會常務(wù)委員會備案”的表述，將“備案”改為審查批準。市人大常委會不僅要聽市政府的意見，更要代表全體武漢市民的意志，市民生活在自己的城市，要對自己的城市負責，切實履行人大重大事項的決定權(quán)。

　　利用“天地一體化”技術(shù)手段 監(jiān)測生態(tài)保護

　　市人大常委會委員 徐旭東

　　規(guī)劃設(shè)置好生態(tài)控制線后，最重要的是管理，即建立良好的體制機制，沒有好的機制怎么管？哪里出問題，出現(xiàn)新情況，就能及時發(fā)現(xiàn)，最終查處違法，恢復(fù)原狀。

　　目前最薄弱的是“發(fā)現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)”太落后，誰發(fā)現(xiàn)問題？誰負責監(jiān)測？規(guī)定不明。建議設(shè)立一個“監(jiān)測中心”，利用“天地一體化”技術(shù)手段專門找問題。一要形成地面網(wǎng)絡(luò)，組織和發(fā)動人民群眾，讓人民群眾知道什么是生態(tài)控制線，關(guān)注生態(tài)控制線，發(fā)現(xiàn)和舉報違法線索；二要要利用衛(wèi)星等新技術(shù)巡查，向環(huán)保部索取，綜合分析處理這些數(shù)據(jù)。

　　增加基本生態(tài)控制線保護　“一票否決”內(nèi)容

　　市人大常委會委員 閔光新

　　只要當?shù)毓賳T高度重視基本生態(tài)控制線，嚴格執(zhí)法，破壞生態(tài)控制線的行為就能有效遏制，因此，嚴厲追究破壞基本生態(tài)控制線的違法行為，應(yīng)該是條例關(guān)注的重點。條例須著重研究如何加強懲處管理者的三種行為：

　　一是不依法行政的，即不作為的官員，對破壞生態(tài)環(huán)境的事件不管不問。

　　二是亂作為，即制定的行政規(guī)章和措施與生態(tài)保護政策、法律法規(guī)相抵觸、相違背，造成生態(tài)環(huán)境的破壞和重大影響的。

　　三是有關(guān)人員已經(jīng)調(diào)用、提拔或者退休，怎樣實行終生追責？

　　只要嚴格追究上述三種行為的責任，條例就達到預(yù)期效果。應(yīng)在部門績效考核和人員方面，增加基本生態(tài)控制線保護的“一票否決”，考核和追責才有效。

　　對于第三種情形，須加強離任審計。黨的十八屆三中全會提出，要加強對自然資源資產(chǎn)的離任審計。建議條例增加離任審計和終生追責等內(nèi)容，完善實施細則。

　　城市公園也是城市生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，是城市之肺、城市氧吧，對于提高市民生活質(zhì)量、調(diào)節(jié)城市生態(tài)環(huán)境、改善城市空氣質(zhì)量，維系城市生態(tài)平衡，意義重大。因此，一定規(guī)模和面積的城市公園也應(yīng)納入基本生態(tài)控制線范圍。

　　400余項目將遷離“生態(tài)底線”

　　構(gòu)筑社會行為規(guī)范、準則，并非僅有白紙黑字的框架、條款，落到實處才是法規(guī)體系中最核心的一環(huán)。

　　然而， 2014年8月，即距《決定》出臺不到一年，來自沿海城市的一家企業(yè)，擬在武漢投資過百億元的工業(yè)項目，但需占用生態(tài)底線區(qū)部分面積，發(fā)展與生態(tài)首次面臨“兩難”選擇。

　　根據(jù)市人大常委會的《決定》，“因國家、省、市重大項目建設(shè)需要或者上位規(guī)劃調(diào)整，需對生態(tài)底線區(qū)進行調(diào)整的，應(yīng)事先報市人大常委會審議”。市政府就上述項目的情況書面報告市人大常委會主任會議，征詢能否調(diào)整基本生態(tài)控制線的意見。

　　主任會議聽取了部分常委會委員的意見，大多委員明確反對開此先例，認為，“人大作出關(guān)于基本生態(tài)控制線的決定是嚴肅的，具有法律效力，即使項目再大，也須嚴格依法行事。”。市政府遵從這一集體形成的意見，項目另行選址、重新論證，如期建設(shè)。

　　這是堅守生態(tài)底線中的小“插曲”。事實上，自《決定》出臺以來，已有多個建設(shè)項目因觸及“紅線”而出局。

　　2014年11月，市政府向市人大常委會會議報告基本生態(tài)控制線內(nèi)既有項目清理處置情況。報告顯示，武漢市基本生態(tài)控制線內(nèi)既有項目1600多個，其中400余個項目既不符合準入要求，又不具備合法手續(xù)，擬盡快遷出底線區(qū)；符合準入要求但手續(xù)不全的150個，補辦手續(xù)后可予保留；具備合法手續(xù)但不完全符合準入規(guī)范要求的700多個，將根據(jù)各自的情況限期整改。

　　此后，市政府將嚴格管控，不符合準入要求的項目零審批、零進入。